全面推进乡村振兴背景下 人民法庭参与

乡村治理的功能定位与路径完善

丁学武

乡村振兴战略是新时代全面建设社会主义现代化国家的必然要求，而农村基层的有效治理又是推进法治乡村建设和乡村振兴不可缺少的一环。人民法庭站在以司法手段化解矛盾纠纷、维护公平正义的最前沿，是国家基层治理特别是乡村治理的重要组成部分，在乡村振兴战略的大背景下，其必须要在立足服务于基层社会稳定大局的基础上，充分发挥自身的审判职能优势，深度融入乡村治理体系，为全面推进乡村振兴提供有力法治支撑。

一、证成：人民法庭参与乡村治理的内在逻辑

（一）政治考量：党委领导的基层社会治理格局的必然要求

进入新时代，经济社会快速发展，基层社会结构产生明显变化，新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等国家政策深刻影响了社会治理的理念。尤其是自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，乡村治理成为绕不开的话题，每年中央“一号文件”都对乡村治理作出具体部署，并明确提出加快建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的现代乡村社会治理体系。作为党领导下参与乡村治理的基本单元，乡村振兴战略实施为乡镇人民法庭建设指明了发展方向，也对其提出了更多更高要求，要求更加注重发挥乡镇法庭在基层社会治理、特别是在法治治理中的枢纽作用，通过人民法庭专业优势整合引导各治理主体的资源，凝聚最大合力，将法庭打造成为有效调整基层司法运行的场所。社会发展形态的变化进一步影响到人民法庭参与社会治理的举措，2021年9月，最高人民法院出台《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》，从“推动健全基层社会治理体系、明确参与基层治理途径、加强源头预防化解矛盾、加强基层法治宣传、完善相关纠纷审理规则”等五个方面对人民法庭服务基层社会治理作出具体规定，将地方实践经验上升为全国性的实施方案。在这个视角下，人民法庭主动融入党委领导的基层社会治理格局，是对坚持党对人民法院工作绝对领导的诠释，也是人民法庭参与乡村治理存在的政治逻辑基础。

中央“一号文件”对乡村治理的要求对比情况表

（二）历史逻辑：人民法庭嵌入基层社会治理的发展脉络

从法理上说，法院是相对独立的裁判机构，但基于我国特殊的社会背景与政治体制，人民法庭在我国参与乡村社会治理的实践既有自己特殊的历史起源，又在中国社会不同的历史发展阶段，履行相对特定的乡村社会治理责任。人民法庭在我国参与乡村司法治理实践的历史最早可以追溯到抗日战争期间中国共产党在陕甘宁边区实行的“马锡五审判方式”。改革开放后，民主法治建设被提上日程，作为国家回应乡村治理、方便人民群众解决纠纷的一种制度安排，人民法庭的直接目的在于打击违法犯罪、治理秩序混乱、维护乡村稳定，以“治乱、维稳”为功能的人民法庭，体现出国家权力对乡村社会的强控制特征。进入新时代，党中央把国家治理体系和治理能力建设摆在更加突出的位置，“十四五”规划提出健全党领导下的城乡基层治理体系，国家对乡村社会的治理方式也经历了相应调整，特别是随着十八大以来“依法治国”方略的确立与推行，法治成为治国理政的基本方式。当前，在能动司法理念的指引下，人民法庭作为农村社会治理主体的地位已经得到了广泛的肯定，人民法庭参与乡村治理在一定程度上可以加强并确保国家对农村社会的整体控制，而这种控制是农村社会治理现代化的内在要求。虽然各方面因素已经发生根本性变化，但在保证权力深入农村并有效运作这一点上，人民法庭参与乡村治理具有一贯的理论逻辑，同样也是为了保证或促使国家权力向农村进行有效渗透和控制。可以说，从大历史的角度看，人民法庭参与乡村治理是中国建立现代民族国家的基本战略的延续和发展，乡村基层社会治理总体质量的提升，需要人民法庭的广泛参与，人民法庭主动融入社会治理格局，积极服务乡村振兴，符合国家治理任务历史变迁的逻辑。

（三）现实呼唤：经济社会发展带来深深的时代烙印

随着乡村振兴战略的大力推进，乡村社会发生翻天覆地的变化，务工潮、国家政策的调整、新农合、工业“反哺”农业、合村并居及农村社区发展等现象极大地改变了农村社会传统的生活方式和规则，乡民平等意识增强，对权利、社会变革等的要求提高。这些嬗变与调整使宗族力量、道德伦常、风俗习惯、关系人情等调解矛盾、治理社会的传统方式表现出明显衰退的迹象，以往由农村党组织、基层群众自治组织、村民代表等组成的多元乡村治理格局也出现了力不从心的混乱迹象，乡村传统的治理能力趋于弱化。为应对上述社会治理的压力并有效回应社会治理的需要，自党的十八大以来，国家治权呈现出不断向基层社会下沉的整体发展趋势。此时，乡村治理不可避免地对人民法庭的司法参与提出了迫切需求，亟需司法权的介入。司法权作为相对中立的第三方，可以在乡村社会这一国家权力覆盖的薄弱地带，有效化解社会冲突与矛盾纠纷，促进乡村社会的和谐、稳定与发展，从而保证农村基层社会在法律的轨道内有效运转。此外，全面推进乡村振兴，不仅为乡村提供了经济社会发展动能，而且催生乡村治理模式和制度转型，诸如金融、保险、产权等现代法律制度与乡村社会结合，衍生出越来越多的新型法律关系，成为乡村法治需求新的增长点，拓展了乡村法治运行的新领域。因此，乡村社会转型加速的新阶段，在自身资源有限和国家治权下沉的冲突中，人民法庭在矛盾纠纷预防化解、乡村法治文化建设、服务保障乡村振兴等各个领域主动延伸职能作用、充分展示法治力量，具备坚实的现实逻辑基础。 

二、镜像：人民法庭在当前乡村司法治理实践中的现状与存在的主要问题

人民法庭在乡村司法治理中虽然发挥了重要作用，但在推进乡村振兴的新阶段，由于受各方面因素的影响，其在当前的乡村司法治理实践中仍然遭遇一些现实难题，这些问题与乡村振兴战略的要求还有一定的距离。

参与乡村治理的界限标准模糊，参与乡村治理职能受制。对于人民法庭治理职能的相关事项，我国现行的规范文件并没有做出明确具体的规定，无论是人民法庭参与乡村治理的方式、要求，还是与其他治理主体如何配合、人民法庭在治理体系中的定位等，都很难找到一个内容详实，具备较高操作性的规范性文件。司法实践中各地虽然探索出诸多工作方法，但是缺少理论上的支持和规则层面的指导，人民法庭参与乡村治理的制度并未真正确立起来。基于司法审判职能的复杂性，人民法庭在融入乡村治理过程中如何做到不错位、不越位以及不缺位，很多时候难以泾渭分明地划定一条边界。倘若不能明确参与社会治理的界限，少数人民法庭难免会在不知不觉中“越界”，履行“分外”职责去“大包大揽”，该项职能容易泛化，无形中也会挤压本就很匮乏的司法资源。另外，部分人民法庭对如何与当地党政部门构建妥当的互动关系缺乏具体的思路和参照的尺度，也一定程度阻碍了治理效果的实现。人民法庭如何运用妥当的方法策略更好融入基层治理，亟待深入探讨。

多元解纷机制适用不足，诉源治理成效不明显。虽然近年来各地人民法庭积极践行新时代“枫桥经验”，搭建多元化解纷平台，大力推行诉源治理，但支持基层法庭参与乡村治理的力量和机制尚未系统化，很多流于形式，种种资源和技术加持未达到预期效果，大量案件涌入法院，案件数量仍呈增长态势，真正的治理问题并没有得到进一步的解决。以笔者所在的G省S市为例，虽大力推广“无讼村居”创建，深化纠纷多元化解，但就辖区24 个人民法庭（其中，城市法庭5个，乡村法庭12个，城乡法庭7个）2016年以来收案数量情况来看，辖区矛盾纠纷不仅无实质减少，甚至在一定程度上仍有所增加。但另一方面，人民法庭对乡村社会的治理影响力并没有如同人们所希望的那样同步增长，法官总是疲于办案，在很大程度上影响人民法庭基层治理功能的实现。

乡村新型纠纷类型涌现，传统诉讼难以涵盖。随着乡村振兴的全面推进，乡村社会除了传统的农地、家事、乡邻纠纷之外，新型纠纷类型不断出现。这代表着乡村治理问题的复杂化、多样化，尤其是农村产业的发展，引发了一系列新类型合同纠纷。就S市乡村人民法庭2021 年的案件受理情况看，数量占据前几位的案由已经与传统意义上的乡村纠纷大不相同，民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷、买卖合同纠纷、劳务合同纠纷等诸多新型非乡土纠纷类型出现，并且数量庞大。这是在新时代乡村出现的新问题，此类新型纠纷和涉众纠纷的出现，使得人民法庭原本的审理方式和结构受到挑战，这也就决定了人民法庭在解决乡村社会矛盾纠纷时必须采用综合治理的手段而不是单一的法律手段回应群众的诉求

司法解纷效果有限，纠纷难以终局化。乡村发展过程中，村民传统乡土社会的生活观念未能及时与现代社会相适应，村民对纠纷的理解更多地表现出利益上的讨价还价与协商的精神，其据理力争之理夹杂了乡土秩序调整中的道德、伦理、纲常、习俗与人情，很难用纯粹的单一权利义务轻易区分。所以，人民法庭的乡村司法难免受到传统习俗、宗族关系、道德人情等多元因素的影响，在审理乡村基层社会案件的过程中，其所追求的公正掺杂了很多诸如人情、道德、伦理观念等的价值考量，往往更注重结果正义而非程序正义，其甚至在一定程度上“忽视”了现代司法所要求的程序正义，这虽然从某种意义来讲有助于解决纠纷，但仍与现代司法精神和理念有相违背之处，存在一定的局限性，有时并不能从根源上解决问题。另一方面，人民法庭在日常处理案件的过程中，为了避免申诉、上访等“潜在”风险，更倾向于从“构建和谐社会”的角度强化其治理功能，过度充当“和事佬”角色，罔顾当事人诉求。这也导致部分当事人主观认为人民法庭对其所在乡镇的群众有偏袒意识，诉讼时刻意规避法庭，予以消极对抗。在这种情况下，人民法庭的裁判往往不是纠纷最终得到解决的标志，难以直接消除当事人心理上的反对和不满。甚至在某些情况下，当事人对裁判确定的实体责任或权益状况不满，还会加剧这种心理对抗和敌视，经过诉讼后反而扩展或演变为当事人间后续长期的矛盾。因此，人民法庭在处理乡村纠纷的司法过程中也负有将多元因素的副作用降至最低的功能与责任，这也是其参与乡村治理的体现，采取何种策略来实现其治理功能显得尤为重要。

三、重塑：乡村振兴背景下人民法庭参与乡村司法治理的功能定位与路径完善

为适应乡村振兴战略对人民法庭参与乡村司法治理的新要求，人民法庭必须要审时度势，实现政治思维和法治思维的贯通，有机融入基层社会治理，既要努力运用司法手段减少案件数量，也要善于借助非司法手段预防纠纷发生，助力乡村振兴战略目标的完成。

（一）积极主动嵌入综治网络。乡村治理的本质是各治理主体充分运用多种手段进行公域综合之治，任何一种治理主体的缺位、错位、越位，都有可能使乡村治理达不到其应有的正面效果。全面推进乡村振兴，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的现代乡村社会治理体系是重要基础。人民法庭虽不属于党政机构一部分，但在同属地党政机构的协同治理层面上，它肩负着协调和协助属地党政机构进行政策引导与诉讼治理的社会管理功能。为更好地适应现代乡村社会治理体系的需要，人民法庭必须将自身作为“中立裁判者”的身份灵活有效地纳入到现代乡村社会治理体系中，在参与乡村司法治理过程中，充分与地方党政机关、乡村社会基层组织以及村民等各方主体密切配合，及时总结分析审判中发现的新情况、新问题，在基层法院的统筹指导下，有系统、有计划、有步骤地为当地党委政府提出司法建议，引导其完善监管、及时填补管理漏洞，将问题化解在萌芽状态。同时，要积极建立与其他社会治理主体的常态化联动机制，主动向辖区乡镇党委政府、司法所、派出所、“矛调”中心等基层组织通报诉讼情况，为化解矛盾纠纷提供法治样本和导向指引，及时介入解决、矛盾纠纷，共商诉源治理对策，通过提高基层干部运用法治思维管理社会事务的能力，将基层社会事务纳入法治轨道。另一方面，在参与社会治理过程中，人民法庭也要坚持“司法审判”的本位原则，坚持其作为国家审判机关派出机构的职能本位，对乡村治理的参与也应围绕这一本质职能展开，司法的克制与理性应为人民法庭日常工作的主旋律，不过度介入当地政治、社会事务，使案件审判与乡村治理之间保持良性互动的关系，保证不越位、不走偏、不失职。

（二）正确处理法律规范与村风民俗之间的关系。广袤的农村社会具有相当的复杂性，乡村治理有其自身的运行逻辑，调整基层社会关系的不仅有国家法律，还存在大量的乡规民约、乡土人情、风俗习惯等社会规范，国家法律贯彻到乡村社会的过程中难免受到人情关系的影响。与此同时，国家开始陆续在一些立法中先后承认了村规民俗在乡村社会治理中的合法地位与作用。例如，《民法典》第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗”。最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》也明确指出：“尊重不违反法律强制性规定的村规民约”。可以说，以村规民俗为表现形式的民事习惯法实际上已经被确定为一种解决民间纠纷案件的重要依据，是人民法庭解决乡村社会民间纠纷案件的合法依据，人民法庭在处理民间纠纷时可适用纠纷当事人所在地的村规民俗。当然，也应在制定法与社会规范（风俗习惯）之间把握好平衡，妥当运用司法技术及能动司法，以更好发挥社会规范对社会治理秩序的调整作用。对于那些有明确法律规定的，人民法庭必须严格适用法律规定；对于法律没有明确规定的，人民法庭在不违背法律或社会公共利益以及公序良俗的前提下，就可以适用特定地区的村规民俗，做到案结事了人和。

（三）充分发挥人民法庭在多元纠纷解决机制中的枢纽作用。乡村社会矛盾纠纷的化解不仅需要法理，更多的还有情理。在乡村振兴战略实施过程中，针对乡村社会新出现的各种矛盾与纠纷，人民法庭在承担审判职能的前提下，要充分结合乡村社会的实际情况，在各种民间纠纷的解决过程中灵活利用多元纠纷解决机制，妥善在司法层面化解纠纷。一方面，以人民调解制度和司法确认制度为纽带，加强多元解纷机制建设，引导人民调解委员会、行业组织、律师群体、妇联等各类调解主体参与其中。此时，要赋予人民调解协议足够的法律效力，激发调解主体的积极参与性，畅通人民调解、诉前调解和诉讼程序无缝衔接，实现矛盾纠纷的多元治理。另一方面，联动乡村自治组织参与乡村治理。对农村频发的、与人民群众生产生活息息相关的案件，做好判后答疑、案件回访，通过案件释明的方式引导乡村自治组织管理规范化、合法化。通过不定期的案件回访机制，追踪了解矛盾的化解情况，对当事人及时进行情绪疏导、生活救助等，提升广大人民群众对司法的信赖感。

（四）完善乡村便民诉讼网络的运行。面对日益变化的乡村社会，为进一步加强人民法庭的司法治理效果，最高人民法院明确要求各地建立健全乡村便民诉讼网络。乡村便民诉讼网络是人民法庭参与乡村司法治理的一种重要途径，是人民法院在当代中国乡村社会已经发生重大变迁的历史条件下，为方便村民诉讼而提出的一项司法举措。实践中，一些地方已经建立了由人民法庭、巡回审判庭、便民联系点、便民诉讼联络员、法官工作室等构成的乡村便民诉讼网络，旨在为涉诉案件当事人提供有关诉讼信息，方便当事人参与诉讼。为确保乡村振兴战略的实施，当前在乡村便民诉讼网络的发展与完善方面还应当注意以下几点：一是规范便民诉讼联络员，建议由人民法庭、乡镇政府以及村（居）委会等几方主体共同制定有关便民诉讼联络员守则，对其工作待遇以及权利义务和责任等作出规定，进行统一规范；二是人民法庭可以根据乡村社会的司法经验，对于通过便民诉讼网络发现的基层政府事关群众切身利益且有可能引发诉讼的行政决定或命令，以及村民会议制定的村规民约是否合法等进行必要的司法审查；三是乡村便民诉讼网络的运行一方面要保持相对独立性，但另一方面又必须要纳入到整个乡村社会治理体系之中。

（五）合理调整法庭地域布局优化治理资源。除了前述举措以外，在乡村振兴战略实施过程中，为更好地发挥人民法庭参与乡村司法治理的成效，要根据乡村社会发展的现实情况及时调整人民法庭的地域布局。近年来，随着我国城镇化发展的逐步深入，很多地区都进行了大规模的“撤村并镇”。地方镇村区划的调整使得原有人民法庭的管辖范围发生了很大变化。此外，全面推进乡村兴会使更多的镇村区划发生变化，也使很多乡村地区交通变得更为便捷，“不少人民法庭原先管辖的乡村已经成为交通便捷的新农村、新集镇。原先‘两便’原则试图化解的问题，如今可能并不存在”。为此，根据乡村社会村落空间已经发生的变化，统筹对人民法庭的管辖地域进行调整，以更好地满足乡村司法治理的现实需求，就十分必要和紧迫。在对人民法庭管辖地域进行调整的同时，不妨考虑采取分别对待的方法，在交通便利、城市化进程快的多个乡镇区域内共同设置一个“中心法庭”，可以对其职能定位作出重构，具体而言，从基层法院与人民法庭的案件分配机制着手，尝试将部分人民法庭改为小额速裁法庭或道交事故处理一体化法庭，使之发挥专业优势；而在边远地区、地广人稀的地方，可以适当于一两个乡镇内设置人民法庭，也可由基层人民法院或就近人民法庭派驻巡回审判站（点），灵活机动、快速便捷、贴近百姓，实现司法服务全覆盖，以弥补治理资源的稀缺。随着信息技术的兴起，人民法庭在推进社会治理过程中，还应坚持“好传统+ 高科技”并举，运用信息技术创新诉讼便民措施，将实用性、现代性与便民性融为一体。

乡村振兴战略是一项面向全国的国家战略，但我国幅员辽阔，各地经济社会发展程度不一，彼此之间的风俗民情差异也较大，人民法庭参与乡村司法治理的具体举措也会有所不同。面对乡村振兴战略实施过程中新出现的各种民间纠纷，人民法庭必须要切实做到与时俱进，充分发挥司法治理在乡村社会治理中的重要引领作用，在硬件与软件等各方面进行司法治理创新，为乡村振兴战略的有效实施提供坚实的法治保障，确保乡村振兴战略能够实现预期目标。

（作者单位：汕头市中级人民法院）